7月1日，在我國《政府投資條例》落地實(shí)施的第一天，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》明確，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。此外，PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制。
發(fā)改委“再審”十萬億PPP
《政府投資條例》施行首日，國家發(fā)改委對PPP項(xiàng)目管理再出細(xì)化規(guī)定。7月1日，國家發(fā)改委發(fā)布最新通知明確，PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。既“開前門”，又“堵后門”。一系列監(jiān)管政策密集落地，十余萬億PPP項(xiàng)目總額能否規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)效能最優(yōu)化？
適用《政府投資條例》
????? 起于2017年的監(jiān)管風(fēng)暴，尚未踩下剎車。
國家發(fā)改委7月1日發(fā)布的《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（以下簡稱“通知”）要求，全面、深入開展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查，嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序，嚴(yán)格實(shí)施方案審核，依法依規(guī)遴選社會資本。
值得注意的是，7月1日是《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）正式生效之日。5月出臺的《條例》規(guī)定，“政府投資資金應(yīng)投向公益服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域”，這與PPP項(xiàng)目基本一致。不過，《條例》并沒有明確政府投資與PPP的關(guān)系，這引起了坊間對于《條例》出臺后對PPP運(yùn)營管理影響的猜測。而此次發(fā)改委的通知明確，PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。
具體而言，采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，要按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序。
PPP專家、清華大學(xué)教授王守清在5月舉行的相關(guān)研討會中曾提到，《條例》位階高，對各個(gè)部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策，以及各方的不同解讀，給了更明確的指引，違反則更要被問責(zé)。“《條例》不僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期，也強(qiáng)調(diào)了幾個(gè)關(guān)鍵階段的監(jiān)管與評估，這與PPP不沖突。”王守清表示，這為PPP項(xiàng)目的篩選、可研論證等前期環(huán)節(jié)的規(guī)范運(yùn)作，以保證項(xiàng)目成功和可持續(xù)奠定了更好的基礎(chǔ)。
根據(jù)發(fā)改委最新通知，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。而當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化，建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化，項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%，應(yīng)當(dāng)報(bào)請?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序。
通知還要求，除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
13.6萬億投資額
這場政府和社會資本的聯(lián)姻始于2013年。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年5月末，PPP管理庫累計(jì)項(xiàng)目9000個(gè)、投資額13.6萬億元；累計(jì)落地項(xiàng)目5740個(gè)、投資額8.8萬億元，落地率63.8%；累計(jì)開工項(xiàng)目3426個(gè)、投資額5.1萬億元，開工率59.7%。
財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜液蠲髟诮邮苊襟w采訪時(shí)指出，經(jīng)過六年多的發(fā)展，PPP已經(jīng)形成了一套制度體系，部分項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營期，涌現(xiàn)了一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，可以說PPP在引導(dǎo)社會力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了非常重要的作用。不過，在發(fā)展過程中，不少地方政府“一窩蜂”涌向PPP，相應(yīng)支出一再越過“不能超出一般公共預(yù)算支出的10%”的紅線，為地方隱形債務(wù)埋下風(fēng)險(xiǎn)，致使財(cái)政部在嚴(yán)格規(guī)范地方債之際，PPP清理整頓風(fēng)暴愈演愈烈。在去年上半年，各地約有5萬億元的項(xiàng)目被“清退”。
今年以來，清理退庫的工作仍在繼續(xù)。最新數(shù)據(jù)顯示，今年5月，地方主動退出管理庫項(xiàng)目72個(gè)，投資額為583億元。“3月初，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（即財(cái)金〔2019〕10號文）發(fā)布后，各地進(jìn)一步加強(qiáng)入庫審核和規(guī)范管理，持續(xù)主動清理不合規(guī)項(xiàng)目。”財(cái)政部PPP中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
上述負(fù)責(zé)人提及的財(cái)金〔2019〕10號文對“規(guī)范的PPP項(xiàng)目”應(yīng)當(dāng)符合的條件作了明確界定。文件中重申規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線的同時(shí)，新增了7%的警戒線，并要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。而根據(jù)全國PPP綜合信息平臺平臺5月末監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全國2550個(gè)有項(xiàng)目在庫的各級行政區(qū)中，2545個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下。其中，1822個(gè)行政區(qū)低于7%預(yù)警線，含1388個(gè)行政區(qū)低于5%。有5個(gè)行政區(qū)個(gè)別年份超10%，這5個(gè)行政區(qū)已停止新項(xiàng)目入庫。
完善績效約束
在財(cái)政部金融司副司長董德剛看來，辨別“真假PPP”，應(yīng)強(qiáng)調(diào)運(yùn)營和績效兩個(gè)要件：一是PPP是以運(yùn)營為核心的長期合作，沒有運(yùn)營不是PPP；二是PPP是政府和社會資本之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，沒有績效約束，就無法實(shí)現(xiàn)真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，同樣不是PPP。
就目前看，隨著一批監(jiān)管政策密集落地，各地PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、落地、開工等方面的改進(jìn)力度明顯。這一背景下，國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家楊寶昆認(rèn)為，“隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)”。
今年以來，各地已經(jīng)開始探路PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)督管理。4月，山西省印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期績效管理的通知》，提出強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果剛性約束，形成績效評價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出相掛鉤的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。同時(shí)，山東、江蘇等地也出臺了相應(yīng)政策。
財(cái)政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任王澤彩此前建議，應(yīng)盡快明晰PPP績效評價(jià)的功能定位，明確政府不該兜底的項(xiàng)目不能兜的同時(shí)，也要遵守盈利共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，加快PPP項(xiàng)目績效評價(jià)課題邊界的界定，加快推進(jìn)分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的PPP項(xiàng)目的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的建設(shè)，盡快出臺操作規(guī)范。而據(jù)媒體報(bào)道，目前財(cái)政部等相關(guān)部門正在計(jì)劃推動部分地區(qū)開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià)試點(diǎn)，頂層指導(dǎo)文件PPP項(xiàng)目績效管理操作指引辦法（征求意見稿）也已在業(yè)內(nèi)征求過意見，出臺漸行漸近。
發(fā)改委：各行業(yè)固投項(xiàng)目資本金須滿足最低比例要求 不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目
7月1日，由國務(wù)院頒布的《政府投資條例》開始正式實(shí)施。就在同一天，國家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（以下簡稱《通知》）。
通知要求，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定。不得排斥、限制民間資本參與PPP（政府和社會資本合作）項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，該文件是投資條例的配套文件，重點(diǎn)是解決PPP適用政府投資條例的問題，說明PPP是重要的政策選項(xiàng)。過去6年P(guān)PP在市場中已形成了一套較完整的運(yùn)作體系，而根據(jù)該文件，有關(guān)運(yùn)作環(huán)節(jié)可能會進(jìn)行一定的調(diào)整，政府管理職能也會進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)和調(diào)整。
擬采用PPP項(xiàng)目均要開展可行性論證
根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年5月末，管理庫累計(jì)項(xiàng)目9000個(gè)、投資額13.6萬億元。
通知指出，PPP項(xiàng)目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)應(yīng)由政府研究認(rèn)可。按照國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”的要求，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。
可行性論證應(yīng)該如何進(jìn)行？通知要求，PPP項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。
不得排斥、限制民間資本參與PPP
通知要求，應(yīng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，通過實(shí)施方案審核的PPP項(xiàng)目，方可開展社會資本遴選。鼓勵(lì)各地建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，各級發(fā)展改革部門要嚴(yán)格審查實(shí)施方案主要內(nèi)容是否與經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目核準(zhǔn)文件、備案信息相一致。對建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的PPP項(xiàng)目，可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并審核。
公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致。
國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平認(rèn)為，PPP模式具有彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的優(yōu)勢，有助于地方政府的“融智”、“融制”和“融資”，有助于為社會資本尤其是民間資本提供更多的投資機(jī)會，因而無疑能夠在補(bǔ)短板領(lǐng)域發(fā)揮積極有效的作用。各級地方政府要按照合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，調(diào)動社會資本尤其是民間投資的積極性，規(guī)范運(yùn)用PPP模式。
須防止出現(xiàn)過度舉債融資
按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“投資項(xiàng)目資本金對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。對此通知強(qiáng)調(diào)，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。
根據(jù)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度規(guī)定，城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%。
通知強(qiáng)調(diào)，PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
近期，發(fā)改委對項(xiàng)目資本金制度密集進(jìn)行專題調(diào)研。6月6日，國家發(fā)改委召開座談會，聽取有關(guān)方面對完善投資項(xiàng)目資本金制度、改進(jìn)項(xiàng)目資本金管理、更好發(fā)揮項(xiàng)目資本金作用的意見建議。6月24日，國家發(fā)改委投資司赴信永中和會計(jì)師事務(wù)所開展專題調(diào)研，聽取對完善投資項(xiàng)目資本金制度的意見建議。
劉世堅(jiān)簡評“政企投資條例”時(shí)代首部基礎(chǔ)設(shè)施投融資新規(guī)
2019年5月5日，國務(wù)院正式公開《政府投資條例》，條例將加強(qiáng)政府投資管理，規(guī)范政府投資行為。
2019年7月1日，《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）正式生效，國家發(fā)展改革委隨之發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號），就政府和社會資本合作（PPP）的管理規(guī)定做出相應(yīng)調(diào)整。清華大學(xué)PPP研究中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長、投融資專業(yè)委員會副主任，國家發(fā)改委、財(cái)政部定向特邀PPP專家劉世堅(jiān)第一時(shí)間對其進(jìn)行了解讀。
劉世堅(jiān)表示，與近兩年來的其他PPP新規(guī)相比，1098號文集中反映了國家發(fā)展改革委作為項(xiàng)目審批主管部門對于PPP規(guī)范與發(fā)展的態(tài)度，也對PPP與《政府投資條例》及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第673號，下稱“《企業(yè)投資條例》”）等上位法之間的關(guān)系給出了較為明確的答案，值得業(yè)內(nèi)仔細(xì)研究。
一、遵循上位法和最新政策導(dǎo)向
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1098號文開篇明義，援引PPP管理的上位法——《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》，以及與基礎(chǔ)設(shè)施投融資直接相關(guān)的最新政策——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]101號）為新規(guī)依據(jù)，PPP在我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策法規(guī)總體框架內(nèi)的定位呼之欲出。
鑒于上述兩個(gè)條例的法律位階（行政法規(guī)）及其管轄范圍，我們不妨將其統(tǒng)稱為“政企投資條例”。目前與PPP相關(guān)的所有規(guī)定（部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等）作為下位法，均需受其規(guī)制。凡與“政企投資條例”存在沖突的，應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整或直接廢止，以與上位法保持一致，這是當(dāng)前各級PPP管理部門需要重視的一個(gè)問題，也是PPP后續(xù)政策導(dǎo)向的主要觀察點(diǎn)。
另外，考慮到立法工作的復(fù)雜性和高難度，以及PPP模式當(dāng)下面臨的諸多問題，專門的PPP法律或行政法規(guī)制定與出臺的緊迫性已經(jīng)不復(fù)存在，必要性則有待斟酌。
二、何為“可行性論證和審查”？
1098號文中提到的“可行性論證和審查”，此前在PPP業(yè)內(nèi)有過討論，但正式進(jìn)入PPP管理體系尚屬首次，PPP項(xiàng)目的審批流程也隨之發(fā)生改變。
根據(jù)1098號文要求，PPP項(xiàng)目可行性論證需要從社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃、技術(shù)、環(huán)境、投融資、資源綜合利用及提升人民生活質(zhì)量等方面進(jìn)行分析論證，也需要考慮政府投資的必要性與具體方式，以及項(xiàng)目層面的成本、效率、風(fēng)險(xiǎn)及社會資本參與積極性等若干因素。
因項(xiàng)目性質(zhì)不同，適用審批制管理的PPP項(xiàng)目，上述可行性論證內(nèi)容理應(yīng)納入可行性研究報(bào)告。而對于適用核準(zhǔn)制的，可納入項(xiàng)目申請報(bào)告或單獨(dú)開展可行性論證和審查。對于適用備案制的，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。
相比于此前的PPP項(xiàng)目審批流程，上述新規(guī)也引出兩個(gè)有待進(jìn)一步明確和解決的問題。其一，PPP項(xiàng)目可行性論證的內(nèi)容、要求及審查標(biāo)準(zhǔn)尚需細(xì)化，以便各級政府及項(xiàng)目審批管理部門遵照執(zhí)行，穩(wěn)定市場預(yù)期。其二，適用核準(zhǔn)制或備案制的PPP項(xiàng)目具體如何發(fā)起和實(shí)施，政府和社會資本在此等PPP項(xiàng)目中的具體定位和職能如何劃分，PPP項(xiàng)目可行性論證報(bào)告和實(shí)施方案分別由哪一方負(fù)責(zé)制定和批準(zhǔn)，才可以與“政企投資條例”及1098號文的相關(guān)要求保持一致？
需要注意，1098號文將未依法依規(guī)履行可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目直接定性為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。
三、強(qiáng)調(diào)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度
1098號文再次強(qiáng)調(diào)了資本金制度對于PPP項(xiàng)目的約束力，并將之與防止過度舉債融資、嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策性要求相掛鉤。
對于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資而言，必要的資本金比例和適當(dāng)?shù)娜ジ軛U措施并無不當(dāng)，對于一度狂飆的PPP運(yùn)動來說就更是如此。不過手段并非目的，發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一樣值得警惕和規(guī)避。考慮到2017年中以來的“防風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)增長”的雙重政策導(dǎo)向，特別是今年的政府工作報(bào)告中明確提及的“創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。落實(shí)民間投資支持政策，有序推進(jìn)政府和社會資本合作”，PPP市場應(yīng)該可以合理預(yù)期，有關(guān)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金比例的強(qiáng)制性要求將以某種方式適當(dāng)調(diào)整，金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)也有望隨之調(diào)整，從而在一定程度上為項(xiàng)目融資創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。
四、突出在線平臺的監(jiān)管作用
依據(jù)“政企投資條例”，1098號文要求涉密項(xiàng)目除外的所有PPP項(xiàng)目納入全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺（下稱“在線平臺”）統(tǒng)一管理，并使用平臺生成的項(xiàng)目代碼辦理審批手續(xù)。換言之，對于未納入在線平臺的PPP項(xiàng)目，將因?yàn)闆]有項(xiàng)目代碼而成為“黑戶”，無法取得各項(xiàng)審批，后果還是相當(dāng)嚴(yán)重的。
1098號文提出要依托在線平臺建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)全國PPP項(xiàng)目信息的定期發(fā)布、動態(tài)監(jiān)測、實(shí)時(shí)查詢等功能。凡未錄入信息監(jiān)測平臺的項(xiàng)目，與前文提及的未履行可行性論證和審查程序的項(xiàng)目一樣，將被定性為不規(guī)范項(xiàng)目。1098號文對于在線平臺及信息監(jiān)測平臺的重視程度，由此可見一斑。
作為“政企投資條例”時(shí)代的首部基礎(chǔ)設(shè)施投融資新規(guī)，1098號文所強(qiáng)調(diào)的“依法依規(guī)”及其由此提出的若干具體要求，無論是對PPP項(xiàng)目，還是對采取其他投融資模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，都發(fā)出了十分清晰的政策信號。過去的各種“自行其是”可能只是違規(guī)，今后則可能構(gòu)成違法，地方政府、投資人、金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)們，你們準(zhǔn)備好了嗎？
附：《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》全文
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性，按照近日國務(wù)院頒布實(shí)施的《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號），以及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第673號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）等規(guī)定，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。
一、全面、深入開展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查
（一）PPP項(xiàng)目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)應(yīng)由政府研究認(rèn)可。按照國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”的要求，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。
（二）PPP項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。
（三）實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作。實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。
二、嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序
（四）PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制。對于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，擬采用PPP模式的，要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性。
（五）未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序。
（六）實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序：（1）項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；（4）項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。
三、嚴(yán)格實(shí)施方案審核，依法依規(guī)遴選社會資本
（七）加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，通過實(shí)施方案審核的PPP項(xiàng)目，方可開展社會資本遴選。鼓勵(lì)各地建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，各級發(fā)展改革部門要嚴(yán)格審查實(shí)施方案主要內(nèi)容是否與經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目核準(zhǔn)文件、備案信息相一致。對建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的PPP項(xiàng)目，可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并審核。
（八）公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致。
四、嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定
（九）按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“投資項(xiàng)目資本金對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。
（十）PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
五、依法依規(guī)將所有PPP項(xiàng)目納入全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理
（十一）嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱“在線平臺”）生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項(xiàng)目納入在線平臺統(tǒng)一管理。
（十二）依托在線平臺建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理和信息監(jiān)測。對于通過項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案，以及可行性論證、實(shí)施方案審查的PPP項(xiàng)目，要通過平臺公開項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)全國PPP項(xiàng)目信息定期發(fā)布、動態(tài)監(jiān)測、實(shí)時(shí)查詢等功能，便于社會資本、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)方面更好參與PPP項(xiàng)目。
（十三）全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺信息審核實(shí)行屬地管理，原則上由項(xiàng)目實(shí)施主體所在地同級發(fā)展改革部門審核項(xiàng)目單位填報(bào)的項(xiàng)目信息。各級發(fā)展改革部門要采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。
（十四）落實(shí)《政府信息公開條例》（國務(wù)院令第492號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號）等要求，依托在線平臺，重點(diǎn)公開PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)服務(wù)信息、批準(zhǔn)結(jié)果信息、招標(biāo)投標(biāo)信息，以及施工、竣工等有關(guān)信息。
六、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為
（十五）依照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》和本通知有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管。政府應(yīng)依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，加強(qiáng)對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管，防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。依照規(guī)定將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對其實(shí)施聯(lián)合懲戒。
（十六）指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2017年第9號），通過在線平臺履行法定備案義務(wù)、接受行業(yè)監(jiān)督管理。指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)資信評價(jià)工作，引導(dǎo)PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極參與行業(yè)自律管理，指導(dǎo)有關(guān)方面通過充分競爭、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機(jī)構(gòu)。嚴(yán)禁通過設(shè)置“短名單”、“機(jī)構(gòu)庫”等方式限制社會資本方、金融機(jī)構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)。對PPP咨詢機(jī)構(gòu)不履行備案程序和違反合同服務(wù)、關(guān)聯(lián)回避、質(zhì)量追溯、反壟斷等規(guī)定，以及違反《政府投資條例》決策程序規(guī)定、咨詢或評估服務(wù)存在嚴(yán)重質(zhì)量問題影響項(xiàng)目決策實(shí)施的，要嚴(yán)格按照規(guī)定給予處罰。
各級發(fā)展改革部門要嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，并參照本通知要求，抓緊完善本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理制度，確保與上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起執(zhí)行。原有政策規(guī)定與本通知內(nèi)容不符的，以本通知為準(zhǔn)。
國家發(fā)展改革委
2019年6月21日
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